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新聞論壇

    陳偉:社區治理背景下的物業管理

  • 發布時間:2018-12-12文章來源:本站原創  |  瀏覽次數:279

住房城鄉建設部房地產市場監管司副巡視員  陳偉


近日,由中國建設報社主辦的融匯業主和物業共識 共建共治共享幸福小區——2018中國“幸福小區”案例調研報告發布會在北京隆重召開。住房城鄉建設部房地產市場監管司副巡視員陳偉做了精彩演講,現將經梳理完善后的演講內容奉獻給大家。



我注意到,這次會議涉及到的兩個內容 —— “幸福小區”和“社區治理”,都是非常宏大的命題,讓我這樣一個長期從事微觀物業管理工作的人在30分鐘時間內講清楚兩大命題,需要有所取舍。因此,我今天談的重點是社區治理與物業管理的關系,至于幸福小區與社區治理的話題,我只想開個篇點個題,用我自己繪制的一張圖,解讀兩者之間的關系,希望有助于諸位破解幸福小區的密碼。



幸福是客觀條件和主觀感受的統一,與此相對應,幸福小區是客觀基礎和主觀目標的統一,它包括作為硬件的民生和作為軟件的民心兩個缺一不可的要素。幸福小區絕不僅僅是硬件設施建設的問題,更要關注居民的主觀心理感受。幸福需要在對比中被感知,所以我們要讓業主居民感受到不同項目和不同階段小區的溫差;幸福需要在擁有中被提醒,所以我們要不斷營造宣灌良好社區文化的氛圍。


從上面的圖示中,我們似乎可以找到幸福小區建設的著力點:幸福小區是良好社區治理的目標和結果,社區治理是幸福小區建設的路徑和依據。凡是有利于完善設施,滿足需求,解決難題,化解矛盾、感知溫暖、提示優越的社區工作,都是增進小區幸福的正能量。


下面,重點談談社區治理背景下物業管理的定位和走向。



聚力:從社區管理到社區治理


社區治理的概念是從社會治理而來的。黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”,取代長期以來“社會管理”的表述。雖然兩者之間只有一字之差,卻是執政黨治國理政理念和方針的重大轉變,是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。


社區管理與社區治理的差異,可以概括為以下五個方面。


1

從形態到生態:對社區狀態的再認識


以往我們更多地用簡單靜止的眼光看待社區,隨著現代社區發育的日益成熟,社區的組織形態和利益格局發生了很大的變化,在意識到社區組織形態逐漸由熟人群體向陌生人群體轉變的同時,我們還認識到,社區本身就是一個完整的生態系統,是一個由不同物種(主體)構成的相互依存、相互影響、相互制約的動態平衡體系。


2

從單一到多元:對參與主體的再認識


過去社區管理過于依賴政府這一單一主體,忽視其他社區成員的主觀能動性,社區治理則注重發揮社區生態中不同主體各自的獨特作用,強調匯聚多方主體共同參與。


3

從包辦到協同:對治理方式的再認識


社區管理是以政府大包大攬為特征的,社區治理則強調相關主體的合力協作,推行多樣化的治理方式,政府履職、企業履約、業主行權、居委會自治,真正做到各方主體各盡其能。


4

從管制到共治:對治理內容的再認識


社區管理是“刀制”,社區治理是“水治”。管治是自上而下的強制,主要依靠行使國家權力;共治是多元平行的互動,更多依靠協商和契約。從“管治”到“共治”,也是治理手段從“剛性”到“柔性”的轉變。


5

從秩序到活力:對治理目標的再認識


社區管理強調秩序優先、維穩至上,社區治理的目標則是兼顧秩序和活力,既要防止社區失序,又要激發社區活力。社區治理的目標是:建設一個既井然有序,又生機勃勃的現代生態社區。


助力:物業管理之于社區治理


作為當前社區治理的綱領性文件,中發[2017]13號文件(即《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,以下簡稱“中央13號文件”)是把物業管理作為城鄉社區治理的五個短板之一提出的,中央要求通過改進物業管理服務來提升社區治理水平,這種問題導向式的表述,是源于多年以來物業管理實踐中產生的諸多問題和矛盾,也反映了當前社會上對物業管理較為普遍的認知,這不能說不是一個遺憾!


我個人認為,一方面,我們應當正視中央13號文件的“短板”定性;另一方面,我們也應當強調物業管理的“助力”作用。業主大會作為業主自我管理物業的組織者,物業服務企業作為小區專業服務的提供者,都是社區治理的重要參與者和協助者。優質的物業管理服務,不僅能夠補齊社區治理的短板,而且能夠助力社區治理的完善,是良好社區治理的助推器。


助力社區治理,物業管理可以從以下五個方面入手:


1

培養業主大會自我管理能力


雖然業主大會不是最好的制度,但是迄今為止,我們依然無法找到更好的制度來替它。雖然業主大會相比于居民委員會,目前并不具備憲法地位(僅僅是《物權法》上的主體),但是成熟的業主大會有助于凝聚業主共識,提高決策效率,協調鄰里關系,最大限度地維護業主共同利益。


2

提高物業服務企業專業能力


日益復雜化和智能化的現代社區,設備設施要實現安全、節能、長效和良好的運行,環境秩序要得以良好的維護,都離不開專業高效、誠實信用的物業服務企業,社區治理需要物業管理的專業支撐。


3

發揮專項維修資金保障功能


住宅專項維修資金是小區共用部位和共用設施設備得以及時維修、養護和更新的資金保障,專項維修資金的歸集、使用、管理、增值和統籌等工作,事關建筑物使用功能的完好,事關小區的公共安全。


4

加大優質物業服務產品供給


物業服務產品是社區服務產品的重要組成部分,是社區建設的重要內容。物業服務企業推行供給側結構性改革,不斷提高精細化管理水平,不斷創新商業模式,不斷提供滿足甚至超越業主客戶期望的物業服務產品,是增強社區居民幸福感的基礎保障。


5

完善物業管理聯席會議制度


物業管理聯席會議不是新生事物,10年前我們就通過《業主大會和業主委員會指導規則》確定下來了。實踐證明,物業管理聯席會議是物業管理社區共治模式的成功探索,是解決物業管理重大疑難問題的有效機制,構建新時代社區共治模式,應當借鑒和借力物業管理聯席會議制度。


借力:社區治理之于物業管理


助力社區治理的同時,物業管理還應當善于借力,依托社區治理的大勢和平臺,變被動為主動,爭取最大限度分享國家社區治理的紅利。不斷改善自身生存和發展的外部環境。


借力社區治理,物業管理可以從以下六個方面著手:


1

改善社區綜合服務設施


中央13號文件要求將社區綜合服務設施建設納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃,明確每百戶居民擁有綜合服務設施面積不低于30平方米的標準,逐步實現城鄉社區綜合服務設施全覆蓋,還要求落實城鄉綜合服務設施供暖、水電、燃氣價格優惠政策。業主大會和物業服務企業應當借政策的東風,更新和完善社區配套服務設施,特別是爭取老舊小區公共設施改造的資金支持,為幸福社區建設創造物質條件。


2

提高公共服務供給能力


中央13號文件要求加快城鄉社區公共服務體系建設,健全城鄉社區服務機構,做好與社區居民利益密切相關的公共服務事項。我們應當抓住契機,著力解決長期以來困擾物業管理行業的“進了小區門,便是物業事”的老大難問題,積極推進“執法進社區”“公共服務進社區”。同時,我們還應當探索建立社區公共空間綜合利用機制,打破舊有的社區圍墻界限,有效配置社區公共資源,實現社區資源的優化和共享。上海等地探索的潮汐式停車(又稱“錯時停車、共享停車”)模式,對社區內居住小區和商業辦公樓宇的停車位資源,根據時間空間進行科學配置,多方共享,錯時停車,很好地緩解城市中心鬧市區的停車難題。多方共享錯時停車,單純依靠業主大會和物業服務企業是解決不了的,只有借助社區治理的公共服務體系。


3

推進物業管理減負增效


中央13號文件明確規定,應當由基層政府履行的法定職責,不得要求基層群眾性自治組織和市場主體承擔,依法需要群眾性自治組織和市場主體協助的工作事項,應當為其提供經費和必要工作條件。長期以來,“物業管理是個筐,什么工作都往里裝”,物業管理工作和社區工作重疊交叉的問題沒有得到很好的解決,中央要求劃清政府、社會和市場的邊界,要求政府采購服務,有助于物業服務企業的減負增效。


4

加強業主大會指導協助


從2003年《物業管理條例》僅規定房地產行政主管部門作為業主大會的監管主體,到2007年《物業管理條例》第一次修訂時將街道辦事處和鄉鎮人民政府增加為業主大會的監管主體,以及《物權法》規定地方人民政府應當對業主大會給予指導和協助,都是基于我們對業主大會運作規律逐步認識之上的制度調整。由于單純依靠房地產行政主管部門的力量,難以解決當前推行業主大會制度面臨的諸多問題,而通過社區治理體系,加強社區黨組織、社區居民委員會對業主大會和業主委員會的指導和協助,則可以充分發揮基層社區在地緣、設施、經驗和人力資源等方面的優勢,提供解決業主大會問題的中國方案,體現業主自我管理財產的東方特色。


5

化解物業管理矛盾糾紛


物業管理可以依托社區治理體系中的利益表達機制,心理疏導機制和矛盾糾紛調處機制,進一步補充和完善此前建立的四方參與四級聯動的物業管理糾紛調處機制,最大限度地預防和化解物業管理矛盾糾紛,構建和諧互信的物業管理關系。


6

弘揚人文關懷社區文化


小布什在清華大學的演講中稱:與美國商業經濟繁榮同樣重要的,是深入人心的社區精神。社區文化建設同樣是中國社區治理的重要內容,以人文關懷為重心,營造以鄰為善、以鄰為伴、守望相助的社區氛圍,可以增強居民的社區認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。物業管理同樣也要借力社區文化建設,發揮公序良俗對居民的教化作用,弘揚人文關懷的德治,會使物業服務更有溫度,更具親情。


動力:深化物業管理制度改革


今年是改革開放40周年,也是《物業管理條例》頒布實施15周年。在加強和完善社區治理的大背景之下,物業管理不能因循守舊,應當與時俱進,進一步深化改革。只有深化改革,才能真正實現物業管理與社區治理融合共生,才能推進物業管理走向新時代。


1

數字標題數字標題完善基礎法律制度


物業管理最基本的法律關系,依然是民事法律關系。當前全國人大常委會正在制定民法典,其中《物權法》的“業主的建筑物區分權”和《合同法》的“物業服務合同”有關章節,對物業管理的影響最為重大和深遠。為解決現實中業主表決的難題,《物權法》有望在表決規則中適當降低業主參與表決的面積和人數的比例限制。針對物業管理活動的特殊性,《合同法》擬設專章規范物業服務合同,但在具體條款內容上,依然存在意見分歧,其中“業主的合同解除權”和“物業服務企業的安全責任”是爭議的焦點,我們將盡最大的努力繼續進行溝通協調,陳述法理依據,表達行業訴求。


2

規范業主大會活動


規范物業管理,絕不僅僅是單方面規范物業服務企業,物業管理市場是由作為買方的業主大會和作為賣方的物業服務企業雙方構成的,因此,如果不關注業主大會,就不能說關注物業管理,如果不規范業主大會,就無法規范物業管理市場。15年前制定《物業管理條例》的時候,有一個立法愿景至今依然沒有實現。這個愿景就是:業主不應當僅僅是一個被保護的群體,而應當培養成能夠維護自身權益的群體。解決之“道”,一個基礎性的工作是制定《業主大會組織法》,以明確業主大會的法律地位、組織屬性、運作機制、資金來源和人員構成等基本問題,但目前條件并不具備。現在能夠做的只是“術”,我們正在對業主大會進行統一社會信用代碼的賦碼工作,在賦碼規則中,我們明確業主大會賦碼必須征求所在社區的意見。


3

發揮管理規約作用


管理規約是《物業管理條例》設立的基本制度之一,在實踐中并未發揮應有的作用。中央13號文件中提到“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在社區治理中的積極作用”,唯獨沒有提及“管理規約”,令人遺憾!管理規約在香港稱為“大廈公契”,被認為是屋村的“憲法”,物業管理的權利來源,具有很高的法律地位。作為業主財產自治的基本準則,管理規約是“軟法”,與傳統社區管理強調“硬法”不同,社區治理非常重視“軟法”的作用。今后推廣運用管理規約和業主大會議事規則,應當作為我們物業管理工作的重點。


4

落實承接查驗制度


物業管理糾紛60%以上是由于開發遺留問題引起的,規范前期物業管理活動是治本之策,為此我們設計了承接查驗制度,出臺了《承接查驗辦法》,其中專門設置了承接查驗備案程序,但到今天有幾個城市真正落實到位?!深化改革,絕不僅僅是加強立法的問題,法律的制定重要,法律的執行更重要!許多問題其實都有法律政策的規定,只是因為許多人沒有認真學習,沒有真正執行,包括中央13號文件中社區治理的有關內容也是如此。


5

重塑市場競爭規則


當前物業管理招投標市場之所以存在亂象,是因為在物業服務企業良莠不齊的情況下,缺乏公開、公平、公正的市場競爭環境,就無法保證做到真正的優勝劣汰。在“劣幣驅除良幣”的逆淘汰市場中,物業服務企業如何保證為業主提供優質的物業服務產品?又如何助力社區治理和共建幸福小區呢?因此,重塑市場競爭規則,才能發揮市場在配置物業管理資源中的決定性作用。


6

轉變行業監管方式


物業服務企業資質和物業管理師資格取消之后,在行政權力“放管服”的大背景之下,行業監管更多地從“剛性”管制轉向“柔性”指導,從事前審批轉向事中事后監管,建立以信用為核心的物業服務市場監管體系,是今后工作的重心和方向。我們制定《物業服務導則》,不僅是為了提升物業服務水平,保護業主的知情權和選擇權,也是為主管部門的日常監管提供依據。


定力:堅持物業管理的市場導向


最后,談談在社區治理大背景下,如何堅守物業管理的市場定位?如何處理好政府、社會和市場三者之間的關系?


社會治理并不是否定市場調節,社會共治也不消滅社會分工,社區治理更不排斥物業管理。只有在明確社區治理各方相應職責的前提下,只有在各方主體各就各位、各盡其責、各自做好份內事情的基礎上,才有可能共建健康幸福的社區生態。



在社區治理體系中,黨和政府是資源整合者,利益協調者和平臺搭建者,始終是社區治理的主導者,業主和物業服務企業不能越俎代庖。黨和政府是以執政者的地位參與社區治理,其作用主要體現在政治方向的引領和把握,而社區治理中的具體事權則可以在黨政的領導下由相關社區組織和市場主體依法行使,治權與事權的適度分離,既有利于鞏固執政基礎,也有利于激發民間活力。



居民委員會對業主大會、業主委員會和物業服務企業的指導和監督,是現行法律法規賦予的權利。居委會的基層民主自治與業主大會的財產自我管理,既有區別,又緊密聯系。10年前,我們在制定《業主大會和業主委員會指導規則》時,為了解決業主委員會缺位的難題,嘗試進行“居委會代行業委會職責”的制度創新,實踐中被證明行之有效且社會普遍反應良好。但是,我更想說的,代行不是代替,居委會代行業委會職責不應成為常態,只能作為業委會無法發揮作用時的權宜之計。



業主是物權人,是社區的主人,是物業管理的權利主體和責任主體,“誰的物業誰做主”說的就是業主自我管理財產的權利和責任。社區治理應當在尊重業主財產權的前提下開展,政府行政權和居委會自治權的行使,不應當與業主財產權的行使相沖突。堅持業主的物權主體定位,還應當鼓勵業主參與社區共同事務的決策,主動行使其共同的權利,履行其共同的義務。

 


社區共治必須尊重市場規律,尊重企業的經營自主權,必須發揮市場在社區資源配置中的決定性作用。物業服務企業不能因為參與社區治理,而忘卻了自身市場主體定位。對于物業服務企業來說,履行物業服務合同是本份,履行社會義務是奉獻。物業服務企業參與社區治理的前提,是厘清物業管理與社區治理的責任邊界。社區治理應當有利于優化企業的營商環境,而不是模糊政企、社企、政社的界限,更不應當加重企業的負擔。物業服務企業作為市場主體,沒有必要羞于言利,只有經營良好的企業,才有實力和能力為業主持續提供優質滿意的服務產品。試想,如果物業管理行業有50%甚至更多的企業處于虧損狀態,它如何能夠保證服務品質、如何能夠助力社區治理呢?在改革開放40周年的今天,我們不能再走計劃體制下房屋管理的回頭路。

 


市場經濟是法治經濟,堅持市場導向,就是堅持法治導向。無論是自治、德治、共治,都必須以法治為基礎。在法治的語境之下,市場主體是“法無禁止皆可為”,政府是“法不明文不可為”“法定職責必須為”。對于社區治理而言,法治不僅是井然有序的基礎,也是生機勃勃的保障。



社區治理需要社區命運共同體的共同締造:共謀、共建、共治、共享、共評。我認為還應當加一個“共識”,沒有共識,就無法形成共謀、共評的基礎,也無法形成共建、共治、共享的合力。我衷心希望,這是一次凝聚共識的會議!

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