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新聞論壇

    關于“物業管理區域劃分”問題的思考

  • 發布時間:2014-02-07文章來源:顏雪明 萬科企業股份有限公司  |  瀏覽次數:1024
      物業管理條例第九條第二款規定,“物業管理區域的劃分應當考慮物業的共用設施設備、建筑物規模、社區建設等因素。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”由此來看,《條例》把物業管理區域的劃分作為一個行政管理的問題,主要考慮了行政管理的便利,而偏離了物權保護這個最重要的前提。這顯然不符合物權法有關保護業主區分所有權的宗旨,從現實情況來看,也不符合物業管理的實際,不能為物業管理區域劃分的實務提供有效的指導。
      “物業管理區域”是物業管理中的一個基本概念,在物業管理條例中,出現了27處,可見其重要。物業管理區域的劃分關系到業主物權的保護,關系到業主自治與住宅小區的秩序,關系到行政管理與民事活動的關系,是一個尚未受到應有重視的問題。
 
      1、物業管理區域本質上是業主共有權的范圍
      物業管理是由業主的建筑物區分所有權產生的一項權利。建筑物區分所有權由專有部分的所有權、共有部分的共有權以及共同管理的權利組合而成。對共有部分共同管理的權利,就是業主物業管理的權利來源。可見,物業管理的區域有多大,取決于業主的共有范圍有多大。一個兩百套房屋的小區,占地兩萬平方米,那么業主共有的范圍也就只限于這兩萬平方米;而一個占地一百萬平方米的小區,每一位業主共有權的范圍,可能達到一百萬平方米。不考慮共有權,只考慮“三項因素”(共用設施設備、建筑物規模、社區建設);不考慮業主的區分所有權形成的過程與權利范圍,只認為行政機關有權劃分物業管理區域,不但不能促進物業管理,反面會增加混亂。
      從業主共有權的角度來看,較大的小區,意味著業主較大的共有權范圍。但小區越大,業主權利越難行使,反面是較小的小區,容易實現業主自治。所以對業主而言,大有大的利益,小有小的好處。從物業公司經營的角度,越大的管理區域,越有規模效應,所以物業服務企業通常希望管理較大的小區。從政府管理的角度,自然也是希望相對集中,管幾個大的小區,比管無數小的小區,要容易得多。這里就出現了利益上的沖突。在物業管理區域劃分時,究竟以何為出發點,就成為一個現實問題。我認為,既然物業管理區域的本質是區分所有權的范圍,那么,一是不能輕易變更,二是如果重新劃分,根本的出發點,還是保障業主的區分所有權。
 
      2、“三項因素”不是劃分物業管理區域的科學依據
      既然物業管理區域與業主的建筑物區分所有權密切相關,就不應由行政機關任意劃分。物業管理條例中所規定的“三項因素”,并不科學。
      ——“共用設施設備”范圍很廣,供電供水供熱供氣,道路通訊綠化消防,哪種設施設備是劃分物業管理區域的因素?就以供熱設備來說,是不是共用一個鍋爐房的,就應當劃分為一個物業管理區域呢?顯然沒有必要。通過有償使用,不是一個物業管理區域,也可以共享一個共用設施設備。
      ——“建筑物規模”,多大的規模適合作為一個物業管理區域呢?現實中,規模小的小區一兩百套房子;規模大的小區有一兩萬套房子,都可以成為獨立的物業管理區域。如果以規模來劃分,是不是要確定一個“標準規模”,小于它的就應當合并,大于它的就應當分割呢?
      ——“社區建設”,一般是指居民區的社會事務管理,這種管理是公法意義上的,而物業管理是業主對自己不動產的管理,是純粹的財產事務,是私法意義上的,兩者可以說毫不相干。打個比方說,甲的院子里打一口井,造個圍墻,乙的院子里也打一口井,造一個圍墻,從資源角度,是一種浪費,但從所有權角度,是必須的。政府可以要求兩家參加一個居民小組,但不應該強迫兩家人合并院子,共用一口水井、一個圍墻。
      物業管理條例授權省級人民政府制定劃分物業管理區域的具體辦法,如果基本原則都沒有明確,地方政府不可能制定出合理可行的辦法。
 
      3、實務中的難題
      當前在實務中,確定物業管理區域,通常以開發項目的紅線為邊界,一個項目,就是一個物業管理區域,類似于自然村的形成,這時,一般不大需要行政機關來確定與劃分物業管理區域。但有些“自然村”存在潛在的共有權范圍模糊的問題,存在權利爭議的隱患。比如,一個樓盤開發之初確定占地五萬平方米,分為兩期開發,對于一二期購買的客戶而言,其區分所有權的范圍應當在這五萬平方米之內。但之后開發商又取得了周邊接壤的土地,連續開發了第三、四、五期,總占地面積達到十五萬平方米,交付后作為一個小區統一管理,這時問題就來了:對于第一、二期業主來說,他們的共有權,是否擴大到后三期即總共十五萬平方米的范圍?假如后三期是別墅,那么前兩期業主的共有權,能否達到別墅區?
      現在許多住宅小區存在著不同類型物業混合的現象,別墅與公寓、高層與多層、商品房與保障房同在一個物業管理區域內。經濟條件迥異的人居住在一起,利益難免沖突。生活習慣、對物業費的態度、對公共事務的關心程度、對小區重大改造維修事項的看法都有所不同。而這種沖突,通過業主共同決策是很難解決的,因為中低端物業的業主人數遠遠超過高端物業,一旦表決,必然形成“多數人的暴政”。比如,解決小區停車難的問題,中低端物業的業主由于沒有專有車位,傾向于利用小區內的道路、綠地增加更多的車位,而對于高端物業的業主來說,自己已經有了專有的停車位,故更希望維護小區現有的規劃格局。
      解決這個問題的根本出路,在于細分物業管理區域。一個住宅小區,不一定作為一個物業管理區域,特別是超級巨大的住宅區,動輒一兩平方公里,業主達到數萬人,要實現業主自治,實在是超級難題。這時就出現了不以開發建設的范圍,而以物業類型重新劃分物業管理區域的需要。在有的地方,一個小區中,不同層次業主的矛盾已經相當尖銳,重新劃分物業管理區域已顯得十分急迫。
      但在業主爭議的情況下重新劃分,難度極大。物業管理條例第九條第二款所規定的“三項因素”無法為重新劃分提供科學標準。如上所述,重新劃分的意義在于各層次業主的區分所有權都能獲得保障,而這個問題,卻被物業管理條例所忽視。
 
      4、確定與劃分物業管理區域涉及多種因素
      如前所述,物業管理條例第九條規定的三項因素不能作為確定與劃分物業管理的主要因素,那么哪些因素才是主要因素呢?結合實務,我想有以下方面:
      (1)建設用地使用權。物業管理區域的基礎是建設用地范圍,而建設用地使用權,是業主最重要的財產權利。房屋的價值會隨著使用而折舊,而土地的價值會持續上升。物權法規定住宅的建設用地使用權到期后自動續期,意味著這個權利不受出讓年限的限制,可以視為永久的權利,這就使建設用地使用權幾乎具備了所有權的全部權能。目前人們只看重房屋產權,忽視建設用地使用權的現象,很快就會改變。當業主把目光聚焦在土地權利上時,自己小區的土地范圍,就成了最重要的問題。但以土地紅線確定物業管理區域的困難在于,在以往的商品房開發中,從開發商到政府,都很少考慮到未來業主的建設用地使用權范圍的問題。有的小區,由幾宗地組成;有的則是在一宗土地上,因開發商不同,形成兩個甚至多個小區。這使得以土地紅線來確定物業管理區域很難行得通。
      (2)《建設工程規劃許可證》。這是法定的證件,是建設項目合法性的標志。以它來劃分物業管理區域,具備確定性、權威性,但問題在于,許多項目都是分期開發,分期取得規劃許可證,一個小區中,有幾個規劃許可證并不罕見,如果機械地按規劃許可證劃分,很多小區會被肢解。更重要的是,規劃許可證是從建設工程管理角度頒發的,并不考慮業主共有利益的平衡與保障,有的規劃許可證對應的全是住宅,有的可能全是配套,所以這也不能作為依據。
      (3)能否以項目立項為依據?這能夠解決多宗土地上,分期規劃建成的小區統一管理的問題,但一來立項是一個行政行為,它不能確定物權的歸屬;二來一個建設項目立項后,發生變化也很常見,往往建成之后,與當初的立項已經大相徑庭。
      (4)合同約定。從法理及實務來看,購買人的認知是一個不可忽視的因素。一位客戶,購房時看中的是一個精致小盤,最后卻成了幾個樓盤合并管理的雜亂大盤;或者相反,購買時是沖著千畝大盤的,最后卻分成了幾個小盤,這都會對業主的預期構成損害,直接違反合同的約定,業主如果追究建設單位的違約責任,不能說沒有道理。但現實中分期開發銷售非常普遍,習慣上都不會以每一期作為獨立的物業管理區域,而會將整個項目統一管理。完全顛覆現狀,也是不可想象的。
      綜上可見,物業管理區域的確定與劃分,涉及許多因素,要找出一個明確的劃分標準,是非常困難的。我們能夠明確的是,這不是一個行政管理的問題,而是業主區分所有權如何保障的問題。只有沿著這個思路,才可能找到可行的解決方法。
 
      5、物業管理區域的劃分要以保障業主自治為出發點
      商品房小區相當于一個人造村,它的建設者是開發商,審批規劃的權力在政府。在規劃階段,就應當對物業管理區域作出明確的劃分,并將它公諸于眾,因為這關系到眾多買受人的預期利益。不應當等小區建成后,再考慮管理區域劃分。先確定管理范圍,后建設交付,這樣形成的物業管理區域,就是水到渠成、瓜熟蒂落,小區范圍就是物業管理的區域。只有在業主產生了重新劃分物業管理區域的要求,而自己又爭執不下時,才需要政府出面,以政府的公信力作出裁決,以平衡業主利益,消除爭議。
      政府在作出裁決的時候,應當從有利于開展業主自治出發,從保障業主物權出發,確定物業管理區域。事實上,有效的業主自治,有利于社會的穩定和諧,這也是政府追求的目標。缺乏有效自治,業主就要依賴政府,依靠物業企業的管治,這就會增加政府對業主自治的干預,增加物業公司的包辦,從而也增加業主與政府、與物業企業之間的摩擦與糾紛。
      臺灣、香港的物業糾紛很少,就在于業主自治充分;而它的前提,是小區規模都不太大。香港還存在上千戶的小區,這與它的土地制度與開發模式有關,臺灣基本上沒有這種情形。中國大陸目前形成的大片開發,大面積管理,將來一定會形成管理上的難題。
      臺灣有一個特別好的經驗,就是在業主共有的范圍內,再進一步明確“大公”與“小公”。所謂大公,是指全體業主共有的權利;所謂小公,是指一部分業主共有的權利。這其實非常容易理解:一個單元要換電梯,是由本單元的業主決定并籌資,還是需要本棟樓的全體業主甚至本小區的全體業主來決定和出資?回答顯然是前者,因為這是屬于部分業主的共同事務,與其它業主無關。但在立法上,這沒有明確,實務中由此引發的糾紛已經屢見不鮮。我國獨特的房地產開發模式形成了無數規模巨大的住宅區,在不能細分物業管理區域的情況下,明確“小公”范圍及的權利,顯得尤為重要。
 
      6、物業管理區域與土地登記制度改革
      物業管理區域的確定與劃分是一項系統工程。涉及到的方面很廣,最重要而又被忽視的,莫過于土地使用權的變更登記。
      比如,一個由三期組成的住宅小區,一期的容積率是1,二期是1.5,三期是2,那么各期業主的利益是完全不同的。假定這三期的地價都是2000元/平方米,那么攤到房屋上,一期業主樓面所含的土地價值就兩倍于三期業主。十年之后,這個兩倍可能決定了兩期業主的財產價值懸殊。因此,不同容積率的業主在一起吃大鍋飯,是不公平的。公平的做法,應當區分大公與小公,即每一期業主的小公范圍,就是自己這一期的紅線。相應地,土地使用權應當對應各期紅線,轉移至各期業主名下,成為這部分業主的“小公”權利。對于幾宗地開發為一個小區,但容積率相同的,過去的幾個土地權證,就應該合并為一個,作為全體業主的“大公”。現在的實際情況是,土地登記與業主的區分所有權沒有關系,這為今后留下很大隱患。所以,要做好物業管理區域的劃分,不能不改革土地登記制度。
 
      7、物業管理區域的劃分原則
      綜合以上考慮,以區分所有權為法理基礎,結合實際工作中的可行性,可以用這樣一些原則來確定物業管理區域:
      (1)一般原則,物業管理區域以行政機關批準的建設區劃為準,即以一個完整住宅小區的占地紅線為邊界,這相當于一個自然村落,因其內部有先天的、有機的聯系,作為一個管理區域,具有合法性與合理性。
      (2)一個住宅區由若干個分期批準的建設區劃構成的,可以作為一個物業管理區域。這照顧了購買人的認知與預期,也符合目前的普遍作法。
      (3)已經確定的一個物業管理區域內,如果某一部分具備單獨實施物業管理的條件,而該部分的業主又決定單獨管理的,經主管行政機關批準,可以劃分為一個物業管理區域。這主要用來解決存在某些先天不合理狀態的小區,重新調整物業管理區域的問題,這種調整應以業主自治為基礎,行政機關居間裁判。因為歸根到底,這是業主之間的利益關系,是民事主體之間權利義務的分配。
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